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索引号: 014051298/2021-00057
发布机构: 市发展和改革委员会 成文日期: 2021-04-08
信息名称: 专家解读 | 全面从严依法推动长江大保护行稳致远
文号: 发布日期: 2021-04-08

专家解读 | 全面从严依法推动长江大保护行稳致远

《长江保护法》的立法与实施是我国在流域生态治理和环境保护领域一次开天辟地的创举。作为我国第一部针对流域保护的特殊法、专门法,《长江保护法》从生态系统的整体性和流域的系统性出发,将“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”理念和要求贯穿始终,明晰了有关各方职责,压实了生态环境责任,加大了违法处罚力度,为有效根治“长江病”,全面推动长江经济带高质量发展提供了坚实的法律保障。此外,《长江保护法》侧重于解决影响长江流域污染防治、生态环境保护修复的难点、痛点和关键问题,提出了具有针对性的制度措施,与前期施行的《水污染防治法》《水法》《环境保护法》等法律密切衔接、互为补充,共同形成了推动长江大保护更为完善、更为严格的法律体系。《长江保护法》实施过程中,要重点关注政府部门职责落实、配套制度建设、成效监督反馈、跨区域跨部门协同保护机制等几方面问题,可通过明确具体权责、出台配套制度、加强执法司法监督、完善流域统筹协调机制等措施,推动长江大保护向纵深发展,让母亲河永葆生机活力。

一、明晰职责,从严压实长江流域生态环境责任

《长江保护法》在明确国家建立长江流域协调机制的基础上,对国务院及其有关部门(包括生态环境、发展改革、自然资源、水行政、交通运输、林草、农业农村等部门)、长江流域地方各级人民政府及其有关部门、流域各级河湖长等的主体职责作了系统安排,对新闻媒体、单位和个人职责也予以明确。此外,《长江保护法》还从规划管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等五个方面对有关各方的管理职责进行了合理配置。在“法律责任”一章中,又对行政主体及行政人员的行政责任、损害长江流域生态环境的民事侵权、修复、赔偿和刑事责任等作了硬性约束。这样形成了一个“政府主导、多元共治”的职责安排,一方面,充分强调了政府和有关部门的主体责任和主导作用,避免了职责交叉重叠。另一方面,有利于调动团体组织、企事业单位、公众等社会各界的积极性,更好推动长江流域生态环境保护修复落到实处。

二、多措并举,从严推动长江流域绿色发展

《长江保护法》提出了“三线一单”(即环境质量底线、资源利用上线、生态保护红线和生态环境准入清单)的明确要求。首先,建立健全长江流域水环境质量标准体系,环境质量标准的制定要根据各省市水环境质量改善目标和水污染防治要求,确定重点污染物排放总量控制指标,超标区域应实施更严格的污染物排放总量削减要求,地方标准可以严于国家标准。其次,统筹长江水资源保护与利用,优先满足城乡居民生活用水,保障基本生态用水,并统筹农业、工业用水以及航运等的需要。再次,科学划定生态保护红线,有序推进水土流失地块自然生态恢复,严格限制红线内的各项开发整治活动。最后,各省市制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单,要根据自身生态环境和资源利用状况,与国土空间规划相衔接。

《长江保护法》明确了“四个禁止”:一是禁止在长江流域重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业。生态功能区的首要任务是生态环境保护,构建生态屏障,不应掺杂影响生态环境的经济开发活动。二是禁止重污染企业和项目向长江中上游转移。重污染企业上移,一旦发生事故,上下游必定同时遭受污染,影响面、层级甚至高于转移前。三是禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目。化工项目与其他门类项目相比,环境污染风险和治理难度更大,加之长江干支流沿线化工企业保有量已经严重超标,当前不仅要禁止“新改扩”,更要逐步“停改搬”。四是禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库。尾矿库治理难度大,若不加以限制,污染问题只能愈演愈烈。当然,《长江保护法》对以提升安全、生态环境保护水平为目的的尾矿库改建项目开放了绿色通道,放宽了限制。

三、破解困境,从严推动长江流域统筹协调系统保护

《长江保护法》所明确的长江流域是长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的19个省、市、自治区相关的行政区域,涉及范围广,统筹治理难度大。由此,《长江保护法》明确国家构建长江流域协调机制,改变了长期以来以地方政府组织协调为主的局面,解决了横向协调机制被局限、全流域性地方协调机制和专门化协调机构缺位、信息共享不健全等方面问题。配套还提出推动生态环境保护修复的财政保障制度、生态保护补偿制度、司法保障制度建设,推动实行长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度、监督检查制度、联合执法制度、约谈反馈制度、定期报告制度等。

四、加大处罚,从严打击长江流域生态环境违法行为

《长江保护法》统筹运用行政、民事、刑事三种责任方式破解“守法成本高、违法成本低”问题,从重从严处罚违法行为。对行政部门及有关责任人,既追究单位法人的责任,也追究具体责任人的责任。对污染企业和个人,在打击违法行为的同时,加强了经济处罚。针对“长江十年禁渔”,法律明确对有关违法捕鱼者没收渔获物、违法所得以及用于违法活动的渔船、渔具和其他工具,并处一万元以上五万元以下罚款;采取电鱼、毒鱼、炸鱼等方式捕捞,或者有其他严重情节的,处五万元以上五十万元以下罚款;对收购、加工、销售环节的责任单位和人员也明确了处罚方式。此外,《长江保护法》明确违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

五、遵“法”前行,推动长江大保护行稳致远

《长江保护法》实施过程中还将面临很多问题,需要重点关注:一是政府部门职责的具体落实。《长江保护法》对从中央到地方政府的职责进行了大量的安排(共62个条文涉及),实施过程中,各个责任主体的职责如何落实,具体怎样呈现仍需要进一步探索。二是配套制度的建设。据统计,《长江保护法》涉及需要新制定和修改完善的配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录达30余项,需要大量的时间和精力对相关配套制度进行统筹、更新和完善。三是实施成效的监督和反馈。《长江保护法》实施成效如何,实施过程中遇到哪些困难,需要有关各方和社会各界的监督和反馈。四是跨区域跨部门协同保护的机制。流域问题的特殊性在于,环境污染的制造者并不一定是受害者,长江流域涉及的地区和部门较多,协同保护情况复杂,相关体制机制还有待建立健全。

解决问题的具体举措:一是明确各方具体权责,依据相关同位法、结合“三定”方案,尽快明确长江流域协调机制的组织架构,明确各级政府在本地区的具体职责表现。二是出台配套制度,抓紧梳理已有各类规章制度,结合《长江保护法》的新要求,坚持“立改废释”多管齐下,抓紧完善配套制度建设。三是加强执法司法监督。在行政监督机制的基础上,充分调动企业、社会组织和个人的积极性,对《长江保护法》执法司法过程进行监督,对实施成效和突出问题进行反馈。四是完善流域统筹协调机制,按照“协同合作、损害担责、效益共享”原则,化解跨地区跨部门生态治理乱局和职责权利冲突,共同应对和处理长江生态环境问题,抓紧完善相关体制机制安排。

《长江保护法》已经实施,有关各方必须全面系统梳理,认真学习贯彻,担起法律赋予的神圣使命和历史责任,全面从严执法推动长江大保护,在经济社会发展中坚定不移贯彻新发展理念,使长江经济带成为我国生态优先绿色发展的主战场、畅通国内国际双循环的主动脉、引领经济高质量发展的主力军。(作者:罗来军 中国人民大学长江经济带研究院首任院长、高级研究员)

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